Dispositif des CEE : réforme ou suppression ?

La Cour des comptes livre une analyse critique du dispositif des certificats d’économies d’énergie (CEE). Il serait « complexe et coûteux pour des résultats incertains ». Dans son rapport, elle envisage même sa suppression. Au minimum, « si le législateur optait pour son maintien », des réformes structurelles profondes s’imposent.

Évolution des CEE et instabilité réglementaire

La Cour des comptes reconnaît la capacité du dispositif des CEE à soutenir un certain nombre d’actions. C’est particulièrement évident dans le secteur de la rénovation énergétique des bâtiments, qui attire les trois quarts des financements. Cependant, le dispositif créé en 2005, a été profondément transformé depuis 2015.

Au départ, il y avait une logique de marché. S’y sont ajoutés, une obligation de soutien aux ménages précaires, des « programmes », des bonifications, etc. « Le dispositif des CEE repose désormais sur des dispositions et des mécanismes différenciés et particulièrement complexes. » Tout cela entraîne aussi un débordement réglementaire.

Plus de 280 textes réglementaires relatifs à ces certificats ont été adoptés depuis 2018. Or « le mécanisme de marché des CEE requiert transparence et stabilité des règles dans la durée ». Cette instabilité empêche les filières de la rénovation énergétique de se structurer tout en favorisant les fraudes.

Des coûts supportés par les ménages

Les « programmes » (article L.221-7 du code de l’énergie), financés par les CEE, lui semblent éloignés de la raison d’être des certificats d’économies d’énergie. En effet, ils ne génèrent pas directement des économies d’énergie.

En prime, le mécanisme « semble en première analyse contraindre les fournisseurs d’énergie à financer des économies d’énergie. Mais en pratique, ceux-ci répercutent tous les coûts nécessaires à l’obtention des certificats […] dans le prix de vente des énergies. »

In fine, les ménages et les entreprises du secteur tertiaire financent le coût associé aux CEE, les premières à hauteur de 65 % et les secondes de 35 %. Le coût annuel moyen par ménage serait de 164 € en 2023. En 2020, il était de 120 €. C’est un budget croissant à cause de l’augmentation du coût moyen des CEE et du niveau d’obligation.

Le système des CEE doit favoriser la rénovation du parc résidentiel et soutenir les ménages modestes. En réalité, c’est « un dispositif au bénéfice final des équipementiers, installateurs, bureaux d’étude et intermédiaires de la filière des CEE ».

Inefficacité du dispositif des CEE ?

Il n’y a aucune mesure des consommations d’énergie réelles après la réalisation des opérations. Cependant, les économies d’énergie déclarées à la Commission européenne seraient « surévaluées d’au moins 30 % » pour 2022 et 2023.

Il est aussi permis de s’interroger sur l’aspect incitatif du dispositif, car le cumul des aides à la rénovation est fréquent. D’ailleurs, le manque d’articulation entre MaPrimeRénov’ et les CEE complexifie le parcours des ménages et des professionnels.

La création de Mon Accompagnateur Rénov’ peut le fluidifier. Mais « au-delà de la rénovation d’ampleur, il paraît essentiel d’harmoniser les libellés des travaux visés et les critères d’éligibilité » aux différentes aides. Enfin, pour les entreprises, les objectifs des CEE ne sont pas alignés avec le décret tertiaire.

Les CEE, un aimant à fraudes

L’augmentation des contrôles n’a pas mis fin aux fraudes significatives avérées. La Cour prend l’exemple du « Coup de pouce rénovation performante d’une maison individuelle », associé à d’importantes anomalies. Les consommations énergétiques avant travaux auraient été largement surestimées.

« L’ampleur du phénomène observé pose question quant à la nature de la responsabilité des différents acteurs impliqués : bénéficiaires finaux, entreprises de travaux, diagnostiqueurs, bureaux de contrôle et demandeurs de certificats. »

Par conséquent, « la mise en œuvre de moyens d’action et de sanction plus rapides (par exemple la suspension administrative du label RGE) semble indispensable pour lutter contre les entreprises éphémères ». Cela dit, la mise en place de la cellule de veille interministérielle anti-fraude, entre autres, constitue déjà une avancée.

Réforme du dispositif des CEE : recommandations

La Cour des comptes émet 7 recommandations pour réformer le dispositif. Elles répondent principalement à 4 objectifs :

• instaurer une stabilité et une transparence de la gouvernance ;
• asseoir le dispositif sur des économies d’énergie réelles ;
• procéder à l’évaluation et au suivi du dispositif ;
• renforcer la lutte contre la fraude aux certificats d’économies d’énergie.

L’une d’elle consiste à supprimer le financement des programmes par les CEE. En août 2024, il y en avait 19 dont notamment, pour le bâtiment, OSCAR, MAR (Mon Accompagnateur Rénov’) ou encore Bail Rénov’.

Suppression du dispositif des CEE

La Cour consacre également un chapitre aux scénarios envisageables en cas de suppression du dispositif. Il serait possible, par exemple, d’utiliser des fonds budgétaires pour renforcer les outils existants ou de remplacer les CEE par des certificats carbone. L’autre solution consisterait à cibler le dispositif des CEE sur l’un de ces segments :

• la rénovation énergétique au profit des ménages précaires ;
• les marchés des professionnels, des bailleurs sociaux et des collectivités territoriales.

Enfin, il reste la possibilité d’imiter le Danemark. Ce pays a abandonné ces certificats en 2020 à cause des fraudes et de la surestimation de l’efficacité des travaux réalisés.